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“一户一宅”的基本逻辑

发布日期:2024-06-03 浏览次数:59

“一户一宅”原始表述在逻辑上分以下3个层次:第一,没有宅基地的村民,可以申请一处宅基地;第二,享有一处宅基地的村民,不可以再申请其他宅基地;第三,超出一处或一定标准的宅基地,不为法律所承认。这主要源于1998年《土地管理法》第62条的规定,构成了一户一宅的逻辑主干。

(一)无地农村农户具有宅基地申请权

1.无地农村村民在一定条件下具有宅基地申请权。2010年国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(下文简称“《通知》”)对“一户一宅”做了概念上的界定,认为“一户一宅是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地”。值得注意的是,国土资源部的《通知》与《土地管理法》的规定又存在表达上的差异——《通知》使用了“申请”一处宅基地,而《土地管理法》使用的是“拥有”一处宅基地。

《土地管理法》中“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定是对农户拥有宅基地数量的限制。但其表述并不当然地包含“没有宅基地的农村村民有权申请宅基地”的含义。

国土资源部的《通知》中所说的“农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地”,潜在地包含了“农村居民一户能且只能申请一处符合规定面积标准的宅基地”的含义。这种对条文的当然性解释,也可以用来分析《土地管理法》第62条第5款的规定。“农村村民出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地的,不予批准”潜在地意味着在其他无地的条件下,村民再申请宅基地的,可以予以批准。

以上两种解释可以在《民法典》中得到印证。《民法典》第364条规定:“宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当依法重新分配宅基地。”地方性立法和规范性文件中有更为具体的规定。

《民法典》在第364条包含了在特定历史时期,集体组织中的每一个成员都拥有居住用的宅基地使用权的立法假定。既然农村村民都享有宅基地使用权,那么如果没有新生需求,农村村民就不能再申请宅基地。对于新生需求,《民法典》例举了“因自然灾害等原因灭失”的情形,广州市规定例举了“因分户新增宅基地需求”的情形,汕头市规定例举了“农民宅基地及房屋被征收”的情形。表面上看,这些条件是对“导致农民无地”一些情形的例举,但考虑到“农民都应当有地”的假定,这种对宅基地新生需求的列举,事实上就是对“无地情形”的规范界定。

2.“无地农村村民”和“宅基地申请权”还需要进一步解释。“无地农村村民在一定条件下具有宅基地申请权”这一概括中的“无地农村村民”和“宅基地申请权”需要做进一步的解释。“无地农村村民”不仅是客观上没有宅基地的农村村民,还存在例外情况。一是,危旧房需要拆除重建、迁建或移民搬迁、灾毁需要重建等原因而失去宅基地的村民,这可以较为容易地解释为无地农村村民。二是,由于分户而享有申请权的村民,他们原本享有宅基地,只不过是与父母、兄弟姐妹等同户村民共同享有。所以,由于分户而产生的“无地农村村民”并非事实上的无地农村村民,而是规范上创设出来的“如果分户将会无地的农村村民”。三是,事实和法律上都有地的农村村民也可以再申请宅基地的情况。

(二)“一户一宅”是宅基地使用权合法享有的前提条件

中国各地规范性文件采用了多种措施减少一户享有多处宅基地或宅基地超出规定标准面积的情况。第一,对违反“一户一宅”规定的房屋认定违章,直接拆除。第二,对违反“一户一宅”规定的房屋不予登记。第三,拆迁违反“一户一宅”规定的房屋,不予补偿。第四,对违反“一户一宅”规定的农户,拆迁不予安置。第五,违反“一户一宅”规定的宅基地,退出时不予补偿。

从逻辑上说,因为法律有“一户一宅”的要求,所以一户享有多处宅基地或宅基地超出规定标准面积这些不符合法律要求的状态应当予以纠正。但是,因为纠正的成本高、情况复杂等原因,各种规范性文件将“一户一宅”加入了登记和补偿等合法标准的体系之中。其目的是,通过日常行政手段的行使逐步归复合法状态。但是,由于这种归复手段需要较长的时间完成,期间事实上存在“一户多宅”的违法形态存续。调研走访发现,村民因为观察到他人多宅状态而新增修建多宅的情况时有发生。

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