自然资源部关于放宽乡村振兴建设用地的建议答复

对十四届全国人大二次会议第0066号建议的答复自然资人议复字〔2024〕80号

XXX代表：

  您提出的《关于放宽乡村振兴建设用地的建议》收悉。感谢您对有关工作的关注。您的建议有助于我们深入了解乡村建设中遇到的限制因素和基层的发展诉求，进一步优化完善乡村振兴用地保障有关政策。此建议由自然资源部会同农业农村部办理。现答复如下。

  一、有关工作背景及主要考虑

  党的二十大报告提出，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。习近平总书记强调，要优化镇村布局规划,统筹乡村基础设施和公共服务体系建设,深入实施农村人居环境整治提升行动，加快建设宜居宜业和美乡村。

  自然资源部、农业农村部高度重视乡村振兴工作，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，通过优化国土空间格局、强化用途管制、积极盘活存量等系列举措，切实提升自然资源领域服务保障乡村振兴用地的能力。

  二、已经开展的工作

  （一）关于增加建设用地供应

  一是在优化土地利用规划方面。近年来，自然资源部持续指导各地开展国土空间规划编制工作。在市县级国土空间总体规划中，着力优化空间总体格局，合理安排各类用地布局，围绕乡村振兴等需求，融合城乡发展空间，提出村庄布局优化的原则和要求，为下位规划提供指引。在村庄规划中，允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局，统筹生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、基础设施和基本公共服务设施布局、产业发展空间、统筹农村住房布局等，满足乡村公共服务的合理空间需求。2024年2月，自然资源部、中央农办联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》，全面贯彻中央一号文件精神，深入解决村庄规划编制工作中的相关问题。4月，在安徽组织召开全国村庄规划工作现场会，强化宣贯培训。及时研究解决地方执行中的具体问题，不断提高村庄规划编制质量。

  二是在盘活农村闲置土地方面。《中华人民共和国土地承包法》《农村土地流转经营权管理办法》均对受让方应当具有农业经营能力或者资质作出明确规定。贯彻落实法律法规要求，农业农村部着力指导各地加强土地经营权流转管理和服务，在充分尊重农民意愿、保障农民和农村集体经济组织合法权益的前提下，因地制宜引导土地经营权依法依规向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的适度规模经营。

  （二）关于提高土地利用效率

  一是在推进土地整治和复垦方面。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号，以下简称“194号文”），在全国开展了以乡镇为单元的全域土地综合整治试点。194号文要求：“以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴”。经过近4年的探索实践，全国各级各类1304个试点共完成土地整治378万亩，新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩，投入资金4488亿元。总的来看，试点在“保护农耕肌理，留住乡韵乡愁；释放发展空间，助力乡村振兴；修复生态基底，提升人居环境；深化制度改革，共享土地红利”等方面，发挥了重要作用。2023年4月，自然资源部办公厅印发《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15号），强调严守底线，规范开展全域土地综合整治试点工作，提出“在土地综合整治实施期间，严格实行‘一年一考核’，确保试点所在县（区、市）每年度耕地总量不减少、质量不降低，守住国土空间总体规划确定的耕地和永久基本农田保护目标任务”。

  二是支持农村一二三产业融合发展方面。关于您提出的“允许农村集体经营性建设用地入市”，这是我国土地制度的重大改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》。2023年3月，自然资源部办公厅印发工作方案，积极推动入市试点工作。2023年，全国300余个试点县（区）合计完成农村集体经营性建设用地入市719宗，宗地面积1.31万亩，总成交金额185.2亿元。缴纳增值收益调节金22.98亿元。入市土地累计带动产业投资规模1441.57亿元，累计提供就业岗位39645个，累计增加工资性收入11.39亿元。其中，解决农村脱贫人口就业6129人，增加农村脱贫人口工资性收入2.7亿元。关于您提出的“支持农村一二三产业融合发展”，2021年，自然资源部印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）要求，要围绕“保障”和“规范”两条主线，兼顾集中与分散布局、存量与增量供应、产业与文化互容，明确农村一二三产业融合发展用地范围，引导农村产业在县域范围内统筹布局，拓展集体建设用地使用途径，大力盘活农村存量建设用地，保障设施农业发展用地，顺应农村产业发展规律，积极推动乡村振兴发展。文件印发以来，各省结合各自实际制定实施细则，为农村一二三产业融合发展、助力乡村振兴提供了高效土地要素保障。

  （三）关于完善土地政策体系，加强土地监管力度

  为推动乡村建设、乡村振兴健康有序推进，自然资源部持续坚持严格执法，严肃查处违法违规占用耕地等问题。一是完善制度体系。制定或修订出台《自然资源执法监督规定》《自然资源行政处罚办法》等，为促进严格规范公正文明执法提供有力支撑。二是强化日常执法。印发《关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》，以“零容忍”的态度坚决遏制新增乱占耕地建房行为，及时依法依规消除违法状态。同时，要求各地结合实际采取视频监管、地面巡查等方式，加强全链条各环节监管和执法。三是加强督促指导和业务培训。督促地方自然资源主管部门认真履职，严格执法。加强对基层执法人员和自然资源执法相关综合执法队伍的业务指导，提升基层执法人员的业务素质。四是加强协调联动。与法院、检察院、公安等机关，采取联合建立工作机制、发布典型案例等方式，协作配合，形成工作合力，打击自然资源违法犯罪行为。

  三、下一步考虑

  自然资源部和农业农村部将坚决贯彻习近平总书记重要指示精神，落实党中央、国务院决策部署，进一步优化完善乡村振兴用地保障有关政策，加快建设宜居宜业和美乡村。

  在增加建设用地供应方面。自然资源部将持续指导地方科学开展市县国土空间总体规划和村庄规划编制工作，优化用地布局，切实提高规划编制质量和实效，更好引领宜居宜业和美乡村建设，推进乡村振兴。做好土地利用计划保障，坚持“项目跟着规划走，土地要素跟着项目走”，对纳入重点保障的乡村建设项目用地，依据清单由国家配置计划指标；对其他项目用地，由省级自然资源主管部门统筹安排地方指标，保障乡村建设项目合理用地需求。农业农村部将继续指导各地做好土地经营权流转管理和服务工作，促进农业适度规模经营发展。

  在提高土地利用效率和完善土地政策体系方面。自然资源部将进一步推广全域土地综合整治工作，由省负总责，稳妥有序开展。同时明确对农村零散、闲置、低效建设用地进行整理盘活，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，推动农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造；继续加强对农村集体经营性建设用地入市试点地区的调研指导和统筹调度，稳妥有序深化农村集体经营性建设用地入市试点改革；会同农业农村部继续推动各地落实保障一二三产业融合发展用地政策，优先保障农产品加工、休闲农业等乡村重点产业和项目用地，重点保障优势特色产业集群、现代农业产业园、农业产业强镇、农产品加工园区等产业融合载体用地需求；牢牢守住十八亿亩耕地红线，加强动态监管，坚持严格执法，努力防止土地违法违规行为的发生。

  再次感谢您对乡村振兴用地以及自然资源工作的关心，希望您在今后继续对我们的工作给予支持。