补齐“短板中的短板”，农村养老的新形势与新任务

七普数据显示，居住在乡村的老年人（60岁以上）共有1.2亿。作为一个以亿计的群体，农村老人的收入、消费水平、人均享有公共服务资源处于社会整体水平之下，农村养老服务是民生保障中的薄弱一环。2024年6月，我国首份全国层面发展农村养老服务的总体性部署出台，涉及部门达22个。民政部养老服务司有关负责人认为，当前城乡老龄化差距正在不断拉大，农村老龄化程度更高、形势更紧迫。

1996年，老年人权益保障法出台，规定“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人”。2018年，该法第三次修订，相关表述调整为“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人”。词句间体现出中华民族敬老养老助老美德的继承发展，也反映出现代化浪潮下，养老方式的悄然变化。

改革开放以来，经济社会发展大步向前，城镇化进程和人口流动加速，与此同时，也留下了许多空巢、独居、高龄的农村老人。在家庭代际分居分离等现实状况下，由子女提供照料的家庭养老模式遭遇冲击。

北京大学社会学系教授陆杰华等专家认为，21世纪以来，社会大众逐渐认识到，需要从制度上对农村养老服务予以保障，而2012年前后，农村养老制度建设进入推进、形塑阶段。

2011年，国务院出台《社会养老服务体系建设规划》，首提“新型农村互助养老”。2013年，民政部发布《养老机构设立许可办法》。2015年，中办、国办提出，加快农村社区养老试点。充分利用政府、村集体、社会组织等资源，在农村推行互助养老、社区养老，全国各地进行了探索试点，受到欢迎。

农村养老服务模式渐趋社会化、多元化、规范化，也开始与民生要素、发展要素衔接。2015年，国办提出建设覆盖城乡的医养结合体制机制。今年国务院关于发展银发经济的相关文件中特别提出，探索多种经营模式，发展乡村旅居等农村特色养老产业。

优化农村养老需要真金白银的社会保障投入。2009年，国务院推行新型农村社会养老保险试点，明确了财政投入的原则，改变了过去靠农民自我储蓄积累的“老农保”模式。2014年，“新农保”与城镇居民养老保险并轨为城乡居民基本养老保险，社保制度更趋普惠、公平。

近年来，人口老龄化趋势加快，农村人口老龄化现象则更为突出。2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，提出建设功能完善、规模适度、覆盖城乡、医养结合的养老服务体系。2021年，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出，结合实施乡村振兴战略，发展互助式养老服务，并对农村养老服务设施建设提出具体要求。

河北邯郸探索设立集中居住、互助服务的农村互助幸福院；江西新余把助餐点覆盖到每个行政村；北京密云聘村民为邻里互助员，将其住所作为邻里互助点……各地基层发扬首创精神，结合地方实际探索农村养老模式，取得一定效果。

但总体来看，农村养老不容乐观。随着养老服务资源下沉农村，一些服务运营人员发现，为农村老人服务的成本更高，“在城市一天可以为8位老人理发，在农村连一半都难实现”。湖南某县民政部门负责人认为，农村面积大、人口分散，有限的资源难以覆盖，这是农村养老的主要困难。

相比于城市，农村老人失能程度高、照料负担重。北京大学中国社会科学调查中心发现，农村老人失能比例较城市高7至14个百分点，且年龄越高，差距越大。与此同时，农村老人社会保障水平较低，购买能力较弱。浙江省长兴县民政局相关负责人表示：“农村老人对价格非常敏感，一个乡镇老年食堂每餐费用平均上调1元，就餐老人就少了23%。”

购买能力较弱，供给难度较大，专家认为，这衍生出“需求差”与“利用差”并存的问题，即一些农村养老服务需求得不到满足，一些服务供给又相对过剩。浙江大学老龄和健康研究中心主任何文炯说，一些地方强调发展机构养老，但目前一些机构床位空置率超过50%，而在居家养老领域，上门为老人提供的医疗、照护、心理服务都比较缺乏。

北京大学中国社会科学调查中心相关研究显示，过去一些地方政府对养老服务的财政补贴多采用“补供方”的补贴方式，即主要按床位数补贴建设费和运营费，从而促使养老机构扩张。而养老机构又多设置在城镇，无形中加剧城乡养老资源不平衡、农村养老供给需求不匹配的问题。

针对一些地区开展的志愿服务、低偿服务和“时间银行”等农村互助养老探索，武汉大学社会学院教授贺雪峰认为，目前互助养老模式依赖村庄的社会资本，导致不同区域发展成效、结果不一。以“时间银行”为例，他认为“劳动成果代际接力的延期支付方式不易得到信任和认同”，劳动时间也难得到准确计量和流通，使得这一互助养老模式长效运转存在较大不确定性。

根据2021年第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，农村老年人在年龄结构、空巢率、健康状况等指标上，均较城镇更加严峻，在经济收入水平和养老服务费用承受能力等方面均与城镇差距较大。

做好农村养老服务，不简单是资源投入多少的问题，其背后涉及城乡发展不均衡、社会保障制度仍不够完善、社会文化观念变化等结构性因素，是改革过程中“一块难啃的硬骨头”，也是民生保障领域“短板中的短板”。要找到应变之策，不能零敲碎打，向基层增添几个床位、投放几个设备了事，而要按照系统协同的原则，形成改革合力。

2024年6月，民政部联动其他21个部门发布《关于加快发展农村养老服务的指导意见》（下称《意见》），涉及精神文明、乡村振兴、教育、司法、金融、卫生健康、应急、自然资源等多领域。这是我国首份全国层面发展农村养老服务的总体性部署。

《意见》指出，要从县、乡、村三个层级推进农村养老服务网络建设：拓展县级特困人员供养服务机构功能、推进乡镇（街道）区域养老服务中心建设、增加村级养老服务点；面向农村留守、高龄、失能、重残等老年人群体，建立探访关爱和应急救援服务机制；健全城乡居民基本养老保险筹资和待遇调整机制……总结来看，《意见》有针对性地回应了当前农村养老中各项难点问题，同时遵循了让农村老人尽量不出村、不离乡养老的工作思路和原则。

在农村养老一定不如城镇吗？不难看到，许多子女在城市安家的农村老人有离乡养老的条件，但他们仍愿意在农村度过余生。对于老年人而言，农村亲近自然、人熟地熟，既有居家养老的环境条件，也有互助养老的内生动力。农村还有老人眷恋的土地，不仅提供了难以替代的归属感，还提供了可以继续从事一些轻松农业生产的充实感、价值感。

推进农村养老服务过程中，需要意识到老年群体既是服务供给、照护保障的客体，也是乡村建设、公共服务中的主体。贺雪峰等专家认为，养老活动“不只是消费性的，也是生产性的”，需要鼓励农村老年人参与各种形式的社会建设，使其从中感受到被尊重、被需要。

民政部养老服务司有关负责人也认为，要增强农村养老服务发展内生动力，发挥“近邻”和“熟人”优势，推进老有所养和老有所为相结合。在做好服务供给和完善社会保障制度的同时，尤其需要厚植乡风文明，摒弃年龄歧视和对老龄群体的消极态度，可依托新时代文明实践站等平台，营造互助友爱、尊老助老的文化氛围。

与此同时，还可在城乡统筹的基础上，鼓励更多中青年群体参与农村养老服务。挖掘“预备于老”的物质储备和健康管理需求，使得中青年群体对在农村养老产生良好预期，让设施完善、服务可及、宜居宜业的农村成为养老优选项。